民航發(fā)展基金屬于“政府性基金”，入上繳中央國庫，專款專用。“政府性基金的前身，其實(shí)是政府的預(yù)算外收入。”人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃燕芬告訴人民網(wǎng)記者，現(xiàn)行的政府性基金中包含的養(yǎng)路費(fèi)、車輛購置附加費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)等費(fèi)用，過去均屬于預(yù)算外單列收費(fèi)，“按道理這些公共事業(yè)支出應(yīng)該全部由財(cái)政支付，但90年代財(cái)政相對困難，不能全額負(fù)擔(dān)，于是以專項(xiàng)收費(fèi)的方式來彌補(bǔ)。”機(jī)場建設(shè)費(fèi)和民航基建費(fèi)的這兩項(xiàng)收費(fèi)已經(jīng)納入預(yù)算管理。近十年來經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國庫相對充實(shí)，財(cái)政收入漲幅連年超預(yù)期，是否意味著這些專項(xiàng)收費(fèi)已經(jīng)可以回歸歷史？以民航為例，多數(shù)機(jī)場是由地方運(yùn)營，但近年來地方支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收入，債臺高筑，其基礎(chǔ)建設(shè)資金可能仍然存在不小的缺口。“政府性基金是我國政府在改革中出現(xiàn)的一種階段性現(xiàn)象，現(xiàn)在也是迫于無奈，各地基建項(xiàng)目資金缺口那么大，不得不通過收費(fèi)來彌補(bǔ)。但隨著公民社會逐漸建立，大家都有了很強(qiáng)烈的公民意識，站在公民的角度就會問，‘我應(yīng)不應(yīng)該交這個費(fèi)用？’這種質(zhì)疑是可以理解的。”“而且我既然交了這個費(fèi)用，我就要求政府要公開——你花在哪些地方，賬本能不能給我們看看？”
北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，對民航發(fā)展基金收取的質(zhì)疑可以分解為兩個問題：收費(fèi)的依據(jù)足不足，合不合法？收上來之后如何管理、審計(jì)、公開？“第一個問題其實(shí)與基金這個名稱無關(guān)，屬于收費(fèi)本身的問題。”王錫鋅說，按目前慣例，這類事業(yè)性收費(fèi)歸口由財(cái)政部管理，因此民航發(fā)展基金征收辦法由財(cái)政部制定是符合慣例的。但如果嚴(yán)格按《立法法》第八條的規(guī)定，“對非國有財(cái)產(chǎn)的征收”必須通過由全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律來實(shí)現(xiàn)。這種“基金”的性質(zhì)有待進(jìn)一步研究。“這種收費(fèi)和稅收一樣，都是有強(qiáng)制性的，你非交不可。但是稅有稅法來規(guī)制，那么這種收費(fèi)是不是也應(yīng)該由法律來規(guī)定？”
作為民航發(fā)展基金的前身，機(jī)場建設(shè)費(fèi)的征收始于1992年，歷經(jīng)逐步合法化過程，但一直面臨各類爭議。近年因并入預(yù)算表，開始公布年度總收入，其總量之大也進(jìn)一步引起了關(guān)注。據(jù)媒體報(bào)道，僅首都機(jī)場一家，去年上半年的機(jī)場建設(shè)費(fèi)收入即占總收入的17.43%，如以純利潤計(jì)算占比則更高。旨在補(bǔ)貼虧損的事業(yè)收費(fèi)，似乎幻化出了名為“利潤”的另一張面孔，看起來讓人難以接受。黃燕芬認(rèn)為，這是由于機(jī)場承擔(dān)了一部分公共事業(yè)職能，同時又是商業(yè)公司，身份模糊所致，應(yīng)當(dāng)厘清其中界限，“包括這部分基金，是不是干脆就以商業(yè)化方式來運(yùn)作，如發(fā)行債券等，通過市場來融資？這些問題還需要進(jìn)一步研究。”既然名為基金，要以基金形式運(yùn)營這筆資金，就必須將其收支明細(xì)公開，使外界公眾均可參與監(jiān)督，以保證其“專款專用”的性質(zhì)不折不扣地實(shí)現(xiàn)。
請查閱《辦法》全文，其中第四條規(guī)定：“民航發(fā)展基金征收、使用、管理等應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督檢查。”具體到監(jiān)督檢查方面，則主要由財(cái)政部和各地財(cái)政部門“對民航發(fā)展基金征收、使用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促各航空公司及時足額上繳民航發(fā)展基金。”目前尚無條款涉及明細(xì)公開、公眾監(jiān)督等內(nèi)容。
